Tribunale di Nola, sentenza del 6 maggio 2008

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Rimborso spese di patrocinio

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SOSTENUTE IN OCCASIONE DI PROCEDIMENTO PENALE DA AMMINISTRATORE DI ENTE LOCALE - RICOSTRUZIONE - INTERESSE LEGITTIMO E NON DIRITTO SOGGETTIVO - DIFETTO DI GIURISDIZIONE DEL GIUDICE ORDINARIO A FAVORE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

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[ Tribunale di Nola, Dott. Alfonso Scermino, sentenza del 06.05.2008 ]

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(Nota a cura di: Dr.ssa Rosalba Vitale, Segretario comunale)

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L’amministratore ove intenda insorgere contro la mancata determinazione di qualsiasi compenso ovvero contro quello che ritenga dovuto per il rimborso di spese collegate comunque alla funzione esercitata, deve impugnare i relativi provvedimenti davanti al giudice amministrativo .

Manca nel nostro ordinamento una disposizione che regola i rapporti patrimoniali tra il Comune ed i suoi amministratori e non è possibile invocare, da parte degli amministratori, l’applicazione analogica della disciplina dettata a favore dei dipendenti degli enti locali, sia perchè trattasi di disposizioni caratterizzate da una puntuale delimitazione del loro raggio di azione e comunque ispirate alla ratio propria degli accordi collettivi in materia di rapporto di lavoro pubblico, sia in considerazione della non equiparabilità della posizione giuridica dell’amministratore a quella del dipendente comunale, legato all’ente da un rapporto di subordinazione.

Ne consegue che in mancanza di una specifica disposizione non sussiste un diritto soggettivo in capo al funzionario onorario, cioè di colui che presta la propria opera per conto dell’ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato bensì di rappresentante politico ossia a titolo onorario (Sindaco, assessore,…), con riguardo al rimborso delle spese da lui sostenute a causa di difese giudiziali collegate al mandato pubblico, residuando a vantaggio dell’interessato una posizione di interesse legittimo.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale di Nola - Seconda sezione civile, in persona del giudice unico dr. Alfonso Scermino, ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

nella causa civile iscritta al n. 7344 del Ruolo Generale dell’anno 2004, vertente

TRA

-Comune di KKKK, in persona del legale rappresentante p.t. il Sindaco dott. Tizio Tiziox , rappresentato e difeso, giusta mandato a margine della citazione, dall’avv. …., con il quale elettivamente domicilia in … , -attore-

-Semproniox, rappresentato e difeso, giusta mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta, dagli avv.ti …. e , con cui elettivamente domicilia presso il loro studio …, -convenuto-

-avente ad oggetto: rimborso onorari di difesa a carico della P.A.

-CONCLUSIONI: all’udienza del 20.12.2007 i procuratori concludevano riportandosi integralmente ai propri scritti difensivi e a tutte le deduzioni di udienza e alla documentazione prodotta in giudizio.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione notificato in data 19.11.2004 il Comune di KKKK proponeva tempestivamente opposizione ex art. 645 c.p.c. avverso il decreto ingiuntivo n. 1198/2004, emesso dal Tribunale di Nola il 30.9.2004, depositato il 1.10.2004 e notificato il 14.10.2004, in forza del quale essa parte attrice era stata condannata a pagare la somma di Euro 25.556,60 oltre interessi legali e spese del procedimento, a favore dell’opposto.

Posto che il credito azionato afferiva al rimborso delle spese di patrocinio sostenute dal Semproniox in occasione di procedimento penale cui era stato sottoposto nella sua qualità di sindaco, deduceva l’opponente ente locale di non essere tenuto in alcun modo all’invocato rimborso , nonostante la sentenza di proscioglimento intervenuta in favore dell’opposto.

Con comparsa di costituzione e risposta depositata il 24.2.2006 si costituiva Semproniox e richiedeva il rigetto dell’avverso dedotto con conferma del decreto impugnato.

Senza che fosse espletata alcuna attività istruttoria, la causa era chiamata per la precisazione delle conclusioni all’udienza del 20.12.2007.

A tale ultima udienza il Giudice rimetteva le parti alla successiva discussione orale ex art. 281 quinquies c.p.c. per l’udienza del 22.4.2008 , ove la causa era trattenuta in decisione previo scambio delle comparse conclusionali di legge.

MOTIVI DELLA DECISIONE

I)

L’opposizione, così come proposta, è fondata, dovendo andare revocato il decreto ingiuntivo impugnato.

L'opposizione a decreto ingiuntivo, che si pone come fase ulteriore del procedimento già iniziato con il deposito del ricorso per ingiunzione, dà luogo ad un giudizio di cognizione - che si svolge secondo il rito ordinario in contraddittorio fra le parti - avente ad oggetto la domanda proposta dal creditore con il ricorso per ingiunzione e nel quale le parti, pur apparentemente invertite, conservano la loro posizione sostanziale, rimanendo così soggette ai rispettivi oneri probatori. In effetti, a seguito dell’opposizione, il giudizio, da sommario che era, si trasforma in giudizio a cognizione piena.

In sostanza, il giudice dell’opposizione non si limita ad esaminare se l'ingiunzione sia stata emessa legittimamente, ma procede all'esame del merito della controversia con poteri di cognizione piena, sulla base sia dei documenti prodotti nella fase monitoria che dei mezzi istruttori eventualmente ammessi ed assunti nel corso del giudizio.

Pertanto, il creditore (al quale compete la posizione sostanziale di attore, per aver richiesto l'emissione del decreto) ha, nella presente fase, l'onere di provare tutti i fatti costitutivi del diritto vantato (cfr., in proposito, Cass. 4.12.1997, n. 12311; id 14.4.1999, n. 3671; id 25.5.1999, n. 5055; Cass. 7.9.1977 n. 3902; Cass. 11.7.1983 n. 4689; Cass. 9.4.1975 n. 1304; Cass. 8.5.1976 n. 1629) e, in particolare, l'esistenza e la misura del credito azionato nelle forme della tutela monitoria.

Nella fattispecie Semproniox ha avanzato in via monitoria un diritto di credito esponendo: che nella sua qualità di Sindaco del Comune di KKKK dal 26.3.1992 al 16.1.1993 veniva sottoposto a procedimento penale per fatti connessi all’esercizio delle sue funzioni; che egli nominava quale suo legale di fiducia l’avv. (…), con studio in ….; che con sentenza del 13.6.2000 il GUP presso il Tribunale di Napoli dichiarava nei confronti di esso istante il non luogo a procedere per “non aver commesso il fatto” con riferimento all’imputazione di cui al capo “A” e “perché il fatto non costituisce reato” per i capi di imputazione ulteriori; che l’appello proposto avverso la predetta pronuncia era stato dichiarato inammissibile dalla Corte di Appello di Napoli con sentenza del 18.6.2002, divenendo il proscioglimento definitivo il 26.5.2003; che l’imputato aveva sostenuto per la sua difesa spese di patrocinio – ritenute congrue dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Nola - pari ad Euro 25.556,60, come da fatture quietanzate prodotte in atti; che ai sensi della L. n. 135/97 era suo diritto ottenerne l’integrale rimborso , attesi gli esiti del procedimento penale suddetto.

Una volta concesso il titolo monitorio, in sede di opposizione il Comune, pur senza disconoscere nessuna delle allegazioni in fatto addotte dal ricorrente a fondamento della sua pretesa, negava in ogni caso di essere normativamente tenuto al preteso rimborso.

Acclarata, allora, la pacificità dei presupposti di fatto che inducevano il Semproniox ad agire, la questione nodale, ai fini della corretta risoluzione della lite, consisteva principalmente nello stabilire, prima di ogni altra questione, se nel nostro ordinamento esista a favore dell’amministratore di un ente locale specifico diritto, nei confronti della PA per la quale egli ha operato, al rimborso delle spese processuali sostenute in un giudizio penale, quando quest’ultimo abbia riguardato un’imputazione avente ad oggetto fatti commessi nell’esercizio delle funzioni pubblicistiche affidategli e si sia concluso con una sentenza di proscioglimento .

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II)

Va subito rilevato, in partenza, come manchi nel sistema positivo vigente una norma specifica che regoli questo particolare profilo dei rapporti patrimoniali tra il Comune ed i suoi amministratori.

Invero, la L. 135/97 (inizialmente) invocata dalla parte ricorrente per ingiunzione era assolutamente inconferente con il presente giudizio, atteso che essa regola il rimborso delle spese di patrocinio legale a favore di dipendenti dell’amministrazione statale, mentre qui il Semproniox agiva quale amministratore (non dipendente) di un ente locale (e non dell’amministrazione statuale).

Ciò posto, va poi dato atto di come, nel panorama giurisprudenziale formatosi negli ultimi anni, non sia mancato chi, addirittura in diversi ambiti giurisdizionali (GO, GA, Giurisdizione contabile), abbia comunque riconosciuto la configurabilità di un tale diritto (anche) in capo al funzionario onorario di una PA, come i titolari di organi elettivi (Sindaco).

II A) Secondo un primo approccio interpretativo, il diritto in esame avrebbe potuto riconoscersi mediante il riferimento alla normativa analoga dettata in tema di pubblici dipendenti.

Infatti , seppur, come esplicato, per gli amministratori (sindaco o assessori), titolari di cariche elettive in rapporto di immedesimazione organica con l’ente, non era previsto alcun diritto di ripetizione, è noto come a favore dei dipendenti dell’ente locale, in quanto legati alla PA da uno specifico rapporto di lavoro subordinato, l’art. 67 d.P.R. 13 maggio 1987 n. 268 (ultimo nell’ordine di tempo), in tema di patrocinio legale di dipendenti dei comuni e delle altre amministrazioni locali, avesse previsto che: "l’ente (pubblico locale), anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio o all'adempimento dei compiti d'ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legate di comune gradimento".

Dal che era prospettata la possibilità di invocare , da parte degli amministratori, l’applicazione analogica di tale disciplina anche a situazioni - come quella riguardante sindaci, vicesindaci o assessori - in cui mancava un vero e proprio rapporto di dipendenza, ma emergevano identiche ragioni di giustizia sostanziale atte a giustificare l’imputazione a carico della PA di oneri (di difesa alla fine) derivanti dell’esercizio della carica pubblica (in termini, Consiglio di stato , sez. V, 17 luglio 2001, n. 3946; Cassazione civile , sez. I, 13 dicembre 2000, n. 15724; Corte Conti , sez. I, 30 aprile 1993, n. 59).

Ma tale tesi non si presentava immune da censure.

Infatti, i decreti presidenziali n. 191 del 1979, n. 347 del 1983 e n. 268 del 1987 - nel prevedere, rispettivamente agli art. 16, 22 e 67, in presenza di determinate condizioni, l'assunzione, a carico dell'ente territoriale, dell'onere delle spese processuali relative ai giudizi di responsabilità civile o penale promossi nei confronti dei dipendenti - si limitavano ad approvare il trattamento economico e normativo del personale degli enti locali, concordato, con appositi accordi collettivi, tra il Governo e le rappresentanze sindacali: essi , perciò, erano pur sempre privi di forza di legge ed avevano natura soltanto regolamentare.

Ne conseguiva che le disposizioni in essi contenute conservavano la loro originaria natura contrattuale, e non consentivano, per l'effetto, il ricorso all'analogia , visto che il predetto procedimento di integrazione ermeneutica era previsto , a norma dell'art. 12 preleggi, con esclusivo riferimento alle leggi e agli atti aventi forza di legge.

Per cui, dei citati art. 16, 22 e 67 non poteva avvalersi il titolare di un organo elettivo (il sindaco), in considerazione da un lato della non equiparabilità della sua posizione giuridica a quella del dipendente comunale , dall’altro della non praticabilità dell’applicazione analogica (cfr, Cassazione civile , sez. I, 25 agosto 2004, n. 16845; Cassazione civile , sez. I, 15 giugno 2004, n. 11258 ; Cassazione civile , sez. I, 23 aprile 2002, n. 5914; Cassazione penale, sez. VI, 08 ottobre 2002, n. 40145; Corte costituzionale, 16 giugno 2000, n. 197).

II B) Secondo altro primo approccio ermeneutico, poi, il diritto al rimborso ivi azionato, atteso il contenuto della relazione giuridica intercorrente tra l’ente locale ed i suoi organi gestori, poteva desumersi dalle regole contrattuali dettate in materia di mandato e, in particolare, dall’applicazione analogica dell'art. 1720 c.c., secondo il quale il mandante (PA) deve non solo rimborsare al mandatario (amministratore) le anticipazioni e pagargli il compenso che gli spetta, ma deve altresì risarcire al medesimo l'eventuale danno subito a causa dell'incarico.

Peraltro, non si mancava di rilevare che il diritto al rimborso delle spese legali sostenute a causa e in occasione dello svolgimento di attività inerenti il mandato elettivo andava considerato espressione di un principio di civiltà giuridica fondato direttamente sull'articolo 51 della Costituzione.

Ed, infatti, alla stregua del disposto costituzionale, il diritto di ricoprire cariche pubbliche riconosciuto ad ogni cittadino era effettivo solo se, oltre a garantire la conservazione del posto di lavoro dell'eletto, si assicurava anche la copertura delle eventuali spese legali affrontate per ragioni inerenti al mandato, come quelle in esame (Corte Conti reg. Piemonte, 04 Febbraio 2004, n. 61 sez. Giurisdizione; cfr, Corte dei conti Sezioni riunite 707/A/1991; Corte Conti sezione giurisdizionale Piemonte 229/03; Corte Conti sezione II 275/86; Consiglio di Stato sezione III, 69/1996).

Sennonché, nemmeno tale ricostruzione si sottraeva a talune obiezioni.

In effetti, il diritto di ripetizione riconosciuto ex art. 1720 c.c. al mandatario attiene esclusivamente alle spese sostenute (anticipazioni) o ai pregiudizi sofferti (danni) "a causa" dell'incarico ricevuto, mentre le spese di difesa sopportate in relazione a un processo penale riguardante uno o più episodi della gestione amministrativa sono legate all'incarico caratteristico dell'amministratore da una relazione (non di causalità, bensì) di mera occasionalità, come tale insufficiente a costituire il presupposto del diritto al rimborso.

In altri termini, l'indennizzo previsto dalla norma codicistica poteva concernere soltanto le spese sostenute e le perdite patrimoniali subite dal mandatario in stretta dipendenza dall'adempimento dei propri obblighi: tale ipotesi , però, non si verificava quando l'attività di esecuzione dell'incarico avesse dato luogo ad un'azione penale contro il mandatario e questi avesse dovuto effettuare spese di difesa, neppure nei casi in cui il mandatario era prosciolto, giacché anche in tali casi la necessità di effettuare le spese di difesa non si poneva (mai) in nesso di causalità diretta con l'esecuzione del mandato, ma tra l'uno e l'altra si poneva (sempre) un elemento intermedio, dovuto all'attività di una terza persona, pubblica o privata, e dato dall'accusa rivelatasi infondata.

Onde, anche in queste eventualità non sarebbe stato ravvisabile un nesso di causalità necessaria e diretta tra l'adempimento del mandato e la perdita pecuniaria, rappresentata dalle spese di difesa, che ne avrebbe giustificato la pretesa di rimborso (cfr. Cass., S.U., 21 ottobre 1994 n. 10680; Consiglio Stato , sez. VI, 16 gennaio 2005, n. 72 ; Consiglio Stato , sez. V, 14 aprile 2000, n. 2242).

Quanto poi al fondamento costituzionale del diritto al rimborso, ben poteva obiettarsi che l’art. 51 cit. si limitava solo a dettare un generale criterio di uguaglianza nella libertà di accesso di tutti i cittadini agli uffici pubblici ed alle cariche elettive: onde tale disposto normativo, puramente programmatico e di principio, non appariva di per sé sufficiente a costituire in capo ai titolari di tali uffici financo dei diritti soggettivi direttamente operanti nei rapporti interprivati.

Anche perché, laddove avesse voluto teorizzarsi una diretta derivazione ex art. 51 Cost. del diritto al rimborso de quo, si rischierebbe di allargare a dismisura l’ambito operativo della disposizione costituzionale, la quale diventerebbe suscettibile di essere invocata tutte le volte in cui si adducono diritti soggettivi, di diverso contenuto, teoricamente funzionali alla libertà di accesso agli incarichi pubblici.

III)

Fermo quanto sopra, emergeva in ogni caso evidente che, sino ai più recenti arresti giurisprudenziali, ciò che aveva costituito oggetto prevalente di discussione, in relazione alla tematica in esame, era stata per lo più la corretta individuazione dell’aggancio normativo sul quale fondare il presunto diritto di rimborso de quo, in uno alla identificazione analitica di tutti i necessari presupposti del suo sorgere .

In sostanza , se talvolta si affermava il principio della rimborsabilità da parte degli Enti Locali delle spese legali di difesa sostenute dai propri amministratori per procedimenti penali elevati a loro carico e conclusisi con l’assoluzione con formula piena, sempre che sussistesse la condizione che essi amministratori non avevano agito in conflitto di interesse con l’Ente stesso; (Cassazione Civile, Sez. I - sentenza 3 gennaio 2001, n° 54,; Consiglio di Stato, Sez. V - Sentenza 17 luglio 2001, n° 3946; Corte Conti , sez. riun., 18 giugno 1986, n. 501); talaltra, pur sostenendosi che esisteva una regola generale , applicabile anche agli amministratori pubblici, secondo cui l'esercizio della pubblica funzione - correttamente svolta - costituiva sempre titolo per il rimborso delle spese legali sostenute a causa ed in dipendenza di un procedimento giudiziario relativo a fatti e comportamenti connessi con lo svolgimento della funzione pubblica, si specificava che tale diritto era pur sempre subordinato alla condizione che la sentenza di assoluzione avesse accertato (anche) l'insussistenza di qualsiasi forma di colpa nell'operato del soggetto prosciolto (cfr, CGA, Sez. Consultiva - Parere 4 aprile 2006, n° 358).

Insomma, al di là delle diverse posizioni in ordine alla precisa configurazione e delimitazione della pretesa, sembrava non essere posto in dubbio che la controversia avente ad oggetto un’azione promossa verso l’ente locale da un funzionario onorario al fine di conseguire la prestazione di rimborso de qua appartenesse alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto inerente a diritti soggettivi (cfr Cassazione civile , sez. un., 01 dicembre 2000, n. 1244).

Anzi , proprio da ultimo la Suprema Corte aveva avuto modo di ribadire ulteriormente che quando “la pretesa patrimoniale viene esercitata in giudizio da persona fisica che presta la propria opera per conto dell'ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato, come il pubblico impiegato, bensì quale rappresentante politico, ossia a titolo onorario, la giurisdizione doveva essere ripartita in base alle norme del diritto comune (L. 20 marzo 1865 n. 2248, artt. 2 e 4,all. E; L. 6 dicembre 1971 n. 1034, artt. 2, 3, 4 ) cioè attribuendo al Giudice ordinario le liti su diritti soggettivi ed al Giudice amministrativo quelle su interessi legittimi (Cass. 8 dicembre 1975 n. 4159, 16 luglio 1983 n. 4887, 1 dicembre 2000 n. 1244); per cui, “per quanto riguarda i funzionari onorari del Comune, in mancanza di una disposizione specifica che regoli i rapporti patrimoniali con l'ente rappresentato, la pretesa di rimborso delle spese processuali non può che essere esercitata, ammesso che esista una lacuna normativa ai sensi dell'art. 12 disp. prel. cod. civ., comma 2, in base ad una disposizione di legge da applicare in via analogica e non può che assumere la consistenza del diritto soggettivo perfetto” (cfr, Cassazione civile , sez. un., 13 gennaio 2006, n. 478).

In definitiva, si trattava solo di stabilire se ed in che termini sussistesse il diritto soggettivo addotto.

Sennonché, a scompaginare forse l’unica certezza che sembrava essersi cristallizzata, intervenivano in materia nuovamente le SS.UU.

Esse , con la recentissima pronuncia n. 5398 del 09/03/2007, relativa ad un caso - analogo a quello in esame - in cui il ricorrente aveva giudizialmente richiesto, quale funzionario onorario e non dipendente , il rimborso delle spese legali sostenute per la propria difesa in procedimenti penali instaurati a suo carico in relazione al cennato incarico pubblico, smentivano talune petizioni di principi innanzi ricordate, ritenendo che:

- “la giurisdizione va determinata, in applicazione dei criteri generali, tenendo conto delle sostanziali situazioni giuridiche soggettive, di diritto o di interesse legittimo, fatte valere in giudizio ed individuabili alla stregua del petitum sostanziale;

- “l'eventuale trattamento economico del funzionario onorario, in difetto (come nel caso di specie) di specifiche previsione di legge, resta affidato alle libere e discrezionali determinazioni dell'autorità che procede alla investitura ed è esclusivamente finalizzato al pubblico interesse;

- di conseguenza “il funzionario onorario ha, in materia, un mero interesse legittimo e , ove intenda insorgere contro la mancata determinazione di qualsiasi compenso ovvero contro quello che ritenga dovuto per il rimborso di spese collegate comunque alla funzione esercitata, deve impugnare i relativi provvedimenti davanti al giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. n. 3129/1997, Cass. Sez. Un. n. 2033/1985; Cass. Sez. Un. n. 4887/1983; Cass. Sez. Un. n. 1687/1981).

In sostanza, era affermata la non sussistenza nel nostro ordinamento di un diritto soggettivo in capo al funzionario onorario con riguardo ad una sua pretesa recuperatoria degli oneri da lui sostenuti a causa di difese giudiziali collegate al mandato pubblico, residuando a vantaggio dell’interessato, a tutto concedere, una posizione di interesse legittimo

Orbene, a fronte di tanto il Tribunale deve necessariamente prendere atto di questa ulteriore netta presa di posizione della Suprema Corte (confermata, peraltro, anche dalla successiva pronuncia Sez. U, Sentenza n. 9363 del 20/04/2007) ed uniformarsi ad essa, non potendosi non riconoscere rilievo assorbente alla funzione nomofilattica del Giudice di Legittimità, soprattutto quando – come nel caso - si verta su di un tema di prevalente elaborazione giurisprudenziale e privo di solide e sicure basi normative.

Perciò, non resta che declinare la giurisdizione a favore di quella del GA, con compensazione integrale delle spese visto il recente revirement giurisprudenziale.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunziando sulla domanda avanzata dal Comune di KKKK nei confronti di Semproniox con atto di citazione notificato in data 19.11.2004 avverso il decreto ingiuntivo n. 1198/2004, ogni altra istanza, eccezione e deduzione disattesa, così provvede:

- Dichiara il difetto di giurisdizione del Tribunale ordinario a favore del GA e, per l’effetto, revoca il decreto ingiuntivo n. 1198/2004, emesso dal Tribunale di Nola il 30.9.2004, depositato il 1.10.2004 ;

- Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.

Nola, 06.05.2008

Il Giudice

Dott. Alfonso Scermino

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