[Tribunale di Nola, Dott. Francesco Notaro, sentenza del 6 asprile 2009

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Nella Sentenza

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>> … Invero, dal contenuto dell’art.13 emerge con chiarezza che i provvedimenti provvisori sono adottati dal comune nell’ambito delle proprie competenze e quindi come rappresentanti della comunità di riferimento e la lettura del comma 6 dell’art.50 non è affatto incompatibile con il dato in base al quale il sindaco agisce, in via temporanea, sempre come autorità locale, almeno fino a quando non intervengano le autorità cui è attribuita la competenza a risolvere ‘strutturalmente’ l’emergenza, in maniera del tutto analoga a quanto previsto dall’art.13 del d.lgs. n.22 del 1997. …

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>> … in altri termini le parti attrici avrebbero dovuto semmai richiedere accertamento tecnico preventivo prima di mutare lo stato dei luoghi così compromettendo ogni possibilità di verificare il nesso eziologico con l’asserita compromissione del terreno …

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TRIBUNALE DI NOLA

II SEZIONE CIVILE

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale di Nola in composizione monocratica nella persona del giudice istruttore dott. Fxx Notaro, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa recante il numero di ruolo 6283/03, avente ad oggetto domanda di risarcimento del danno, vertente

TRA

D’Meviox Lxx e D’Meviox Fxx, rappresentati e difesi dall’avv. … giusta procura stesa a margine dell’atto di citazione ed elett.nte dom.ti presso lo studio del medesimo procuratore sito in …. –attori-

E

Comune di XXXXX, in persona del presidente della commissione straordinaria, legale rappresentante p.t. come indicato in atti, rappresentato e difeso dall’avv. …. giusta procura stesa a margine della comparsa di risposta e delibere nn.152 e 104 del 2003, elett.nte dom.to presso la casa comunale …. –convenuto-

Conclusioni

All’udienza dell’13.11.2008 le parti concludevano in forma discorsiva come da verbale da intendersi qui integralmente trascritto.

Svolgimento del processo

Con atto di citazione ritualmente notificato D’Meviox Lxx e D’Meviox Fxx convenivano in giudizio innanzi a questo tribunale il comune di XXXXX, in persona del sindaco p.t., assumendo che con ordinanza prot. n.7 del 2001, il predetto comune, a causa dell’emergenza rifiuti che interessava la regione Campania, aveva requisito un appezzamento di terreno di loro proprietà sito in via Zzzzzz, per allocarvi degli “scarrabili” contenenti rifiuti; che questi dovevano essere depositati osservando scrupolosamente le cautele e la normativa in materia di rifiuti; che con la stessa ordinanza veniva incaricato l’UTC per la quantificazione dell’indennità da corrispondere per la requisizione; che gli scarrabili venivano depositati senza un minimo di cautele, tanto che notevoli quantità di materiale cadevano direttamente al suolo ove venivano lasciati per lungo tempo; che finita l’emergenza e tolti gli scarrabili, l’appezzamento veniva restituito in stato disastroso a causa dell’enorme quantità di rifiuti lasciati sul posto; che era risultata vana ogni richiesta e si era resa necessaria una spesa per la bonifica ammontante ad euro 16.500,00, che l’indennizzo da corrispondere per la requisizione, durata diciotto mesi, non era stato mai quantificato; chiedevano, pertanto, la condanna dell’ente convenuto al pagamento della somma di euro 16.500,00 per la bonifica del terreno, oltre al pagamento dei canoni di affitto non corrisposti da determinarsi previa c.t.u., nonché al pagamento delle spese e competenze del giudizio da attribuirsi al procuratore per dichiarato anticipo.

Si costituiva il comune il quale contestava la domanda, eccependo in primo luogo il difetto di giurisdizione ex art.34 d.lgs. n.80 del 1998 come modificato dall’art.5 della legge n.205 de 2000; nel merito il proprio difetto di legittimazione passiva in virtù di quanto dettato dall’art.13 del d.lgs. n.22 del 1997 in tema di ordinanze contingibili ed urgenti.

Istruita la causa mediante produzione documentale e rigettate le ulteriori richieste istruttorie delle parti, la stessa, sulle conclusioni rese all’udienza indicata in epigrafe veniva riservata a sentenza previa concessione dei termini di cui all’art.190 c.p.c..

Motivi della decisione

In via pregiudiziale deve essere rigettata la eccezione di difetto di giurisdizione proposta dall’ente convenuto.

Innanzi tutto si osserva che non può rilevare, nella specie, l’art.4 comma 1 del d.l. n.90 del 2008 convertito in legge n.122 del 2008, giacché, a mente di quanto disposto in via generale dall’art.5 c.p.c. “La Giurisdizione …si determina…con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda e non hanno rilevanza rispetto al esse i successivi mutamenti della legge e dello stato medesimo.”.

Si potrebbe discutere sul fatto che, al momento in cui è stata introdotta la domanda – nell’anno 2003 – effettivamente si ponevano problemi di giurisdizione, visto che, secondo quanto dettato dall’art.34 d.lgs. n. 80 del 1998 (come risultante a seguito delle modifiche introdotte dalla legge n.205 del 2000), almeno per quel che concerne la richiesta di risarcimento, stante l’ampia portata della nozione relativa al governo del territorio abbracciata dalla norma, il comportamento addebitato all’ente in relazione all’omessa adozione delle cautele necessarie per scongiurare danni al terreno in conseguenza del posizionamento degli scarrabili, costituiva comportamento materiale comunque connesso alla pregressa attività amministrativa di individuazione del sito, tale da giustificare la giurisdizione del giudice amministrativo in base alla originaria ratio ispiratrice che aveva portato alla attribuzione della cognizione anche di dette controversie a quel giudice.

Vi è però che nel frattempo è intervenuta la nota sentenza n.204 del 2004 della Corte costituzionale che ha ritenuto costituzionalmente illegittima la norma nella parte in cui ‘svincola’ i comportamenti materiali asseritamente causativi di danni, da ogni antecedente profilo connesso alla illegittimità della pregressa attività amministrativa.

In altri termini le ipotesi di giurisdizione esclusiva si giustificano sempre se si fa questione relativamente alla legittimità dell’azione amministrativa che precede i successivi comportamenti materiali esecutivi delle scelte di gestione del territorio, mentre se a causare i danni sia solamente l’attività materiale conseguente, la giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti, resta ferma.

Nel caso di specie il provvedimento di requisizione non è stato investito di alcuna doglianza in ordine alla legittimità della sua emanazione, lamentandosi esclusivamente che non sarebbero state adottate cautele sufficienti per preservare l’integrità del terreno.

Pertanto, tenuto conto della portata delle pronunce del giudice delle leggi e del principio secondo il quale resta salva la giurisdizione del giudice erroneamente adito al momento di proposizione della domanda, se ‘nel frattempo’ allo stesso venga attribuita la cognizione della controversia (nel caso in esame, peraltro, per effetto della pronuncia di incostituzionalità è come se fosse stato sempre munito di giurisdizione), l’eccezione avanzata dal comune convenuto deve essere disattesa.

Ciò posto, va esaminata l’eccezione di difetto di “legittimazione passiva” del comune di XXXXX, in realtà di titolarità passiva dell’ente convenuto nel rapporto controverso, visto che le questioni di legittimazione riguardano il lato della mera affermazione del diritto e nel caso in esame non si dubita che gli attori affermano di vantare la pretesa al risarcimento del danni e all’indennizzo nei confronti del comune.

La difesa dell’ente locale sostiene che, per inquadrare la fattispecie, occorrerebbe fare riferimento all’art.13 del d.lgs. n.22 del 1997 in tema di ordinanze contingibili e urgenti ivi regolate.

La questione, alla luce del contenuto della ordinanza emanata dal comune di XXXXX e della connessione tra molteplici normative di settore (rectius regolanti più settori eventualmente interferenti tra loro), risulta non proprio di piana lettura.

Invero, la disposizione da ultimo richiamata, nel suo incipit fa salvo “quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza…” e nel testo del provvedimento del comune viene richiamato il comma 5 dell’art.50 del d.lgs. n.267 del 2000.

Tale ultima disposizione prevede che in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica aventi carattere esclusivamente locale, le ordinanze contingibili ed urgenti vengono adottate dal sindaco “quale rappresentante della comunità locale”, mentre laddove queste ‘trascendano’ l’ambito circoscritto del comune, l’emanazione del provvedimenti di urgenza “spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”.

Il successivo comma 6 dispone che “In caso di emergenza che interessi il territorio di più comuni, ogni sindaco adotta le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti ai sensi del precedente comma”.

Orbene, ad avviso del tribunale, da una lettura superficiale di tale ultima previsione si potrebbe intendere che, nel caso di interessamento di più comuni all’emergenza di carattere sanitario o di igiene pubblica, il sindaco agisca ‘in prima battuta’ non più quale rappresentante della comunità locale, come chiaramente enuncia il precedente comma 5 nel caso di emergenza circoscritta all’ambito comunale, ma come sostituto provvisorio degli enti cui in definitiva è attribuita la competenza.

L’ordinanza del comune di San XXXXX si richiama, però, nella parte introduttiva, per così dire, giustificativa del provvedimento, alla necessità di adottare, nell’immediato, le “occorrenti misure a tutela dell’ambiente e a salvaguardia dell’igiene pubblica, in base a quanto previsto dalla vigente normativa in materia di ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti”, facendo espresso riferimento anche al d.lgs. n.22 del 1997.

Quest’ultimo prevede (art.13 appunto) che, a seconda dei casi, possano intervenire in prima battuta il presidente della giunta regionale, provinciale o il sindaco, nell’ambito delle rispettive competenze, al fine di consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti anche in deroga alle disposizioni vigenti (corsivo aggiunto), disponendo, inoltre, che entro centoventi giorni dall’adozione delle ordinanze di cui al comma precedente, il presidente delle giunta regionale adotta le successive iniziative necessarie.

Ad avviso del tribunale, la disposizione di cui all’art.13 cit., consente di meglio comprendere anche la portata dell’art.50 comma 6 del d.lgs. n.267 del 2000.

Invero, dal contenuto dell’art.13 emerge con chiarezza che i provvedimenti provvisori sono adottati dal comune nell’ambito delle proprie competenze e quindi come rappresentanti della comunità di riferimento e la lettura del comma 6 dell’art.50 non è affatto incompatibile con il dato in base al quale il sindaco agisce, in via temporanea, sempre come autorità locale, almeno fino a quando non intervengano le autorità cui è attribuita la competenza a risolvere ‘strutturalmente’ l’emergenza, in maniera del tutto analoga a quanto previsto dall’art.13 del d.lgs. n.22 del 1997.

Se poi il sindaco, come rappresentante dell’ente locale, è costretto a fronteggiare l’emergenza ‘supplendo’ ad eventuali inerzie delle altre istituzioni cui la legge demanda i successivi interventi, ciò non può assumere rilevanza nei confronti dei terzi ai quali siano derivati eventualmente danni, potendo semmai l’ente rivalersi nei confronti dei soggetti responsabili; ciò sempre se non emerga, come nel caso di specie non emerge, che abbia agito quale rappresentante del governo in virtù di altre disposizioni normative o se del caso assunte nel periodo di riferimento, per fronteggiare la nota emergenza nel territorio della nostra regione; del resto il provvedimento nasceva da una mera segnalazione dell’autorità prefettizia ed il riferimento all’art.50 comma 5 d.lgs. n.267 del 2000 rende esplicito come il sindaco abbia agito quale rappresentante dell’ente locale, in prevalenza per fronteggiare la presumibile emergenza di carattere sanitario.

Tanto premesso, la domanda, comunque, non può essere accolta non avendo le parti attrici adeguatamente curato di dare prova della sua fondatezza.

Partendo dalla richiesta di risarcimento del danno si osserva che gli attori assumono di aver dovuto provvedere alla bonifica del fondo a cagione della fuoriuscita dei rifiuti e del loro sversamento sul terreno, oltre che per l’incendio sviluppatosi al suo interno proprio per la combustione dei rifiuti stessi.

Agli atti è stata prodotta una “Consulenza di parte” che non offre alcun elemento di giudizio di qualche consistenza, sol che si consideri che tutto quanto ivi riferito – peraltro con estrema laconicità – non deriva da constatazioni operate direttamente dal consulente, il quale rappresenta [vds. punto a)] semplicemente di aver assunto “notizie”, tanto che dai rilievi fotografici allegati all’elaborato, nulla si rinviene rispetto all’esistenza o al deposito dei rifiuti, mentre nessun elemento è stato offerto circa lo stato o la compromissione del terreno.

Tanto già basterebbe ad escludere la possibilità di accertare che le spese per la bonifica siano conseguenti allo sversamento dei rifiuti – in altri termini le parti attrici avrebbero dovuto semmai richiedere accertamento tecnico preventivo prima di mutare lo stato dei luoghi così compromettendo ogni possibilità di verificare il nesso eziologico con l’asserita compromissione del terreno – e ciò prescindendo dal dato che le spese sostenute dovrebbero essere ricavate da un computo metrico relativo alla costruzione di un campo di calcetto, senza che sia stata offerta prova di sorta in ordine all’effettivo esborso di somme a tale titolo.

Anche la domanda di indennizzo non può essere accolta perché ‘in radice’ non si conosce l’effettiva protrazione dell’occupazione del terreno, atteso che gli unici dati temporali offerti all’attenzione del tribunale si riferiscono alla emanazione dell’ordinanza – senza che si sappia, però, quando è avvenuta la materiale presa di possesso del terreno – e all’incendio sviluppatosi appena quattro giorni dopo la data di adozione del provvedimento, mentre nulla è stato documentato riguardo al momento della restituzione, risultando, sotto altro profilo, del tutto inconferenti sul punto le deposizioni dei testi escussi.

Sicché non può certo il giudice supplire alle evidenziate lacune probatorie tramite c.t.u. – che nel caso in esame non avrebbe certo natura percipiente, visto che la parte interessata ben avrebbe potuto fornire adeguati elementi di giudizio in ordine al periodo di occupazione o alla sussistenza di danni che richiedevano la bonifica del terreno – non apparendo superfluo ricordare, in chiusura, che perché sussistano i presupposti per procedere eventualmente alla liquidazione equitativa dei danni di cui all’art.1226 c.c., è necessario che non sia stato possibile offrire la prova del quantum, ovvero che questa si presenti particolarmente difficoltosa, gravando comunque sul danneggiato l’onere di fornire tutti gli elementi probatori ed i dati di fatto in suo possesso, al fine di una quantificazione quanto più rispondente al danno effettivamente subito; ciò, soprattutto perché va limitata la possibilità che venga adottata una pronuncia basata su criteri arbitrari, sottratta, perciò, a qualsiasi controllo, dovendo il giudice, almeno sommariamente, indicare i criteri da lui seguiti per determinate l’entità del danno che si ritiene realmente sussistente.

Circa il governo delle spese, la natura della pronuncia, sostanzialmente fondata sulla insufficienza di prove, valutata alla luce delle difese svolte, induce alla loro integrale compensazione tra le parti

P.Q.M.

Il tribunale di Nola in composizione monocratica, definitivamente pronunciando sulla domanda di cui in epigrafe, ogni altra eccezione e difesa disattesa, così provvede:

a) rigetta la domanda;

b) compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.

Nola, così deciso il 6 aprile 2009

Il Giudice

Dott. Francesco Notaro

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